di Manlio Lilli
Da un lato, la lunga e perniciosa querelle sulla necessità di mettere mano alla nostra Costituzione e, dall’altro, l’occasione offerta dai 150 anni dello Stato italiano, possono forse costituire lo spunto per soffermarsi sui caratteri delle nostre due costituzioni. Lo Statuto albertino del 1848 e la Costituzione repubblicana del 1948. La prima rimasta in vigore dal 1861 al 1944, la seconda dal 1948 ad oggi. Si può verificare come entrambi gli atti fondativi fossero deboli e dunque abbiano svolto un ruolo secondario rispetto alla “costituzione vivente” del Paese, anche se con modalità differenti. Si può indagare perché i principi fondamentali non hanno trovato piena realizzazione. Si può giungere, infine, alle radici della debolezza politica italiana.
Lo Statuto albertino, adottato sulla scia dei moti europei del 1848, assai prima dell’unificazione, non costituiva una costituzione elaborata ex novo. Bensì si trattava di un documento già in vigore nello Stato dominante, quello che aveva guidato il processo di unificazione. Il Regno di Piemonte-Sardegna. Lo Statuto, non era stato promulgato da un’assemblea eletta dal popolo né, tanto meno, sottoposto all’approvazione dei rappresentanti del popolo. Anche perché come dichiarò il ministro degli interni di Carlo Alberto, Borrelli, “il faut la donner, non se la laisser imposer, dicter les conditions, non le recevoir”. Quindi, molto più semplicemente era stato concesso dal re. Ma il vero e più evidente vulnus era nel fatto che esso non stabiliva alcuna procedura per il suo emendamento. Poteva dunque essere modificato tramite leggi ordinarie. Nella sua stesura, inoltre, andava completamente tralasciato qualsiasi accenno all’ideale mazziniano secondo il quale il popolo italiano doveva pronunciarsi, “quale comunità nazionale, liberamente, direttamente e integralmente, sul suo regime politico”.
Anche la scelta del nome, Statuto invece di Costituzione, non era casuale. Volutamente richiamava la solida tradizione municipale italiana e non le assemblee costituenti che nel medesimo arco di tempo si riunivano a Parigi.
Nel complesso dei moti europei che in diversi ambiti nazionali, nei decenni centrali del Settecento, produssero elaborazioni alle quali far riferimento, quello Italiano fu l’unico nel quale la partecipazione popolare non fu contemplata. In un certo qual senso respingendo gli esempi di qualche anno prima del popolo francese, che si era dato costituzioni approvate da assemblee popolari. Ma anche quello, successivo, del Reich tedesco il quale ricevette la Costituzione adottata dal Reichstag.
All’inizio del 1948, dopo alcune costituzioni provvisorie utilizzate tra il 1944 e il 1947, entrò in vigore la Costituzione repubblicana.
In essa, a fronte di una prima parte ricca di rilevanti novità, ve n’era una seconda, relativa all’organizzazione della Repubblica, nella quale erano presenti evidenti segni di debolezza. Infatti, da un lato non assicurava sufficiente stabilità all’esecutivo e dall’altro concentrava un grado eccessivo di potere nella connessione tra maggioranza popolare e maggioranza parlamentare e poi tra governo e presidente del Consiglio. Il necessario equilibrio tra poteri appare incompiuto essendo affidato esclusivamente all’indipendenza dell’ordinamento giudiziario, al potere di riesame legislativo della Corte Costituzionale e al ruolo super partes del Presidente della Repubblica.
Nonostante ufficialmente in vigore dal 1 gennaio del 1948, la sua attuazione venne in un certo qual modo “diluita” in circa quarant’anni, meritando la definizione di “rivoluzione promessa”. Basti pensare alle Regioni, create solo nel 1970. Senza contare che alcune delle norme più importanti devono ancora essere messe in atto. Come l’articolo 4, il quale stabilisce che “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto”. Ma anche come l’articolo 34, secondo il quale “i capaci e i meritevoli, anche se privi di mezzi ”, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi”. Oppure come l’articolo 46 il quale stabilisce che “Ai fini della elevazione economica e sociale del lavoro e in armonia con le esigenze della produzione, la Repubblica riconosce il diritto dei lavoratori a collaborare, nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi, alla gestione delle aziende”.
Così i ritardi nell’attuazione e la mancata attuazione di alcune parti ne hanno senza dubbio sensibilmente alterato il valore iniziale. A questi problemi e a quelli ereditati dallo Statuto, se ne sono aggiunti di nuovi, che, interagendo tra loro, hanno ostacolato il perfetto processo di costituzionalizzazione in Italia. Soprattutto, come dimostra la fase attuale, il declino del Parlamento e gli scontri tra politica e potere giudiziario.
La figura del Presidente del Consiglio fu istituzionalizzata soltanto nel 1876 e in via definitiva solo nel 1901. Più che non ad un esecutivo si faceva riferimento ai ministri. Bisognerà attendere i primi anni del fascismo perché venga consolidato il ramo esecutivo del parlamento e regolamentata la posizione del capo del governo, che di fatto fu resa superiore a quella degli altri ministri. La Costituzione del 1948 non intervenne con alcuna misura per rafforzare l’esecutivo. La durata media dei governi, fino al 1994, era inferiore ad un anno. Anche successivamente in un solo caso un esecutivo é durato per l’intera legislatura.
Nonostante il processo di stabilizzazione avviato dal 1994, lungo i 150 anni della sua storia come Stato unitario, l’Italia ha avuto 121 governi. A questo stato di precarietà governativa alcun ausilio hanno portato la continuità di suoi importanti uomini, come Giolitti, De Gasperi, Moro e Fanfani, passati da un dicastero all’altro, o da un esecutivo all’altro.
La precarietà dell’esecutivo, vera forza trainante dello Stato italiano, appare il vulnus della politica del Paese. Perché il suo frequente rimodellamento ha causato anche quella mancanza di continuità nelle politiche pubbliche, requisito indispensabile per progettare il futuro. Il Paese fatica, forse, anche perché manca di un’architettura istituzionale solida ed efficiente che né il debole Statuto del 1848 né la Costituzione del 1948, molto differente nella sua attuazione da quella promessa, hanno saputo elaborare.
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