di Rodolfo Bastianelli
Nell’Unione Europea undici Paesi, oltre all’Italia, dispongono di un sistema parlamentare bicamerale, ovvero Austria, Belgio, Francia, Germania, Irlanda, Paesi Bassi, Polonia, Regno Unito, Repubblica Ceca, Romania e Spagna. In nessuno di questi il bicameralismo è però perfetto come quello italiano e l’esistenza di una Camera Alta deriva da un assetto dello Stato federale od a larga autonomia regionale – come in Austria, Belgio, Germania e Spagna – o da scelte politiche – è il caso questo della Francia – oppure da retaggi storici come successo nel Regno Unito. Lo stesso sistema di elezione dei membri delle diverse Camere Alte differisce poi profondamente da Paese a Paese al pari delle prerogative e dei poteri di cui queste dispongono. Ecco di seguito una breve descrizione di quelli esistenti.
Austria: Il “Consiglio Federale” (Bundesrat) si compone di 61 membri designati dalle Assemblee legislative dei nove Länder in cui è suddiviso il Paese e che rimangono in carica fino alla successiva elezione regionale. Il numero di delegati assegnati ai singoli Länder varia a seconda della loro popolazione, mentre la scelta dei rappresentanti deve rispecchiare proporzionalmente la composizione di quel determinato Parlamento regionale. Riguardo alle competenze, il “Consiglio Federale” può solo ritardare l’approvazione di una legge visto che il “Consiglio Nazionale” – la Camera elettiva del Parlamento nazionale austriaco – può superare il veto della Camera Alta con un voto preso a maggioranza dei suoi componenti. Il consenso del “Consiglio Federale” diviene però obbligatorio per l’approvazione di provvedimenti riguardanti le competenze dei governi regionali, il procedimento di elezione e la composizione della stessa Camera Alta, oppure per l’approvazione di Trattati internazionali il cui contenuto interessi i singoli Länder. Non può concedere o revocare la fiducia al Governo nazionale.
Belgio: Il Senato si compone di 71 membri dei quali 40 eletti direttamente in tre circoscrizioni elettorali (Fiandre, Vallonia, Bruxelles – Halle – Vilvoorde), 21 designati dai Parlamenti delle tre regioni in cui è suddiviso il Paese (10 dalle Fiandre, 10 dalla Vallonia ed uno dalla comunità di lingua tedesca) ed infine 10 dieci scelti per cooptazione dai senatori eletti nelle Fiandre ed in Vallonia. Fanno poi parte di diritto del Senato i figli del Re (o, nel caso non ne avesse, i suoi fratelli e le sorelle), a condizione che abbiano compiuto 18 anni e prestato giuramento davanti all’Assemblea. In merito alle competenze, il consenso del Senato è obbligatorio solo per l’approvazione degli emendamenti costituzionali unitamente alle leggi riguardanti lo statuto delle Regioni, i Trattati internazionali e l’organizzazione dei Tribunali.
Per tutti gli altri provvedimenti legislativi la Camera Alta può approvare delle modifiche al testo, ma spetta però solo alla Camera dei Deputati decidere se conservarli o meno, mentre le leggi finanziarie e di bilancio, nonché quelle sulla naturalizzazione di cittadini stranieri e la struttura delle Forze Armate, possono essere approvate con il voto della sola Camera dei Deputati. Il Senato non può sfiduciare il governo in carica.
Francia: Il Senato si compone di 348 membri – dodici dei quali sono designati dai francesi residenti all’estero – eletti per 6 anni e rinnovabili per metà ogni 3 anni. L’elezione dei senatori avviene in maniera indiretta in ogni Dipartimento per mezzo di un collegio elettorale costituito dai locali deputati e dai consiglieri regionali nonché dai consiglieri generali di Dipartimento e da quelli comunali. Ricostituito con l’avvento della “Quinta Repubblica”, il Senato nelle intenzioni di De Gaulle doveva essere un’ulteriore limitazione al peso dell’Assemblea Nazionale ostacolandone l’azione qualora questa fosse stata di una maggioranza opposta a quella presidenziale. Difatti, la netta prevalenza delle municipalità rurali, tendenzialmente di orientamento conservatore, ha fatto si che la Camera Alta durante la “Quinta Repubblica” esprimesse quasi sempre una maggioranza di centro–destra, come dimostra il fatto che solo nel rinnovo parziale del Settembre 2011 i partiti di centro–sinistra sono riusciti ad assumere il controllo di Palazzo di Lussemburgo. Passando alle competenze, spetta solo all’Assemblea Nazionale la prerogativa di concedere o meno la fiducia al governo, avendo il voto della Camera Alta un valore non vincolante, e lo stesso procedimento legislativo poi assegna un ruolo preponderante all’Assemblea Nazionale dato che il Senato può solo ritardare ma non impedire l’approvazione di una legge. La procedura prevede che il testo venga approvato in maniera identica dai due rami del Parlamento, mentre qualora sorgano dei contrasti tra l’Assemblea Nazionale ed il Senato il governo ha la facoltà di nominare una “Commissione Mista Paritaria” – composta da sette deputati ed altrettanti senatori – che ha il compito di redigere il testo da presentare in aula. Se la commissione trova un accordo la legge torna in Parlamento per l’approvazione definitiva, nel caso in cui invece i contrasti persistano l’esecutivo, dopo un ulteriore esame da parte delle due Camere, può chiedere che la legge sia approvata con il solo voto favorevole dell’Assemblea Nazionale. Il consenso del Senato è invece necessario per l’approvazione di eventuali emendamenti alla Costituzione. Va infine ricordato come spetta al Presidente del Senato assumere provvisoriamente le funzioni di Capo dello Stato in caso di scomparsa o dimissioni del Presidente eletto.
Germania: Il “Consiglio Federale” (Bundesrat) si compone di 69 membri nominati dai governi dei sedici Länder tedeschi. Il numero dei delegati attribuiti alle diverse regioni varia da tre a sei a seconda della popolazione residente. Il “Bundesrat” è un organo che siede in permanenza e non viene mai dissolto visto che i suoi membri si rinnovano con le elezioni dei diversi Parlamenti regionali, per cui ad un cambiamento di maggioranza in un determinato Länder segue di conseguenza una modifica della composizione della Camera Alta federale. Sul piano delle competenze, il “Bundesrat” non può eleggere né sfiduciare il Cancelliere in carica, mentre il suo consenso è necessario per l’approvazione delle modifiche costituzionali, dei provvedimenti il cui contenuto riguardi l’autonomia dei governi regionali o le loro finanze nonché di quelli che prevedono un trasferimento di competenze all’Unione Europea, tutte materie che coprono il 60% dell’intera produzione legislativa tedesca. Su tutte le altre leggi, l’influenza della Camera Alta è invece assai più limitata, potendo in seconda lettura o decidere di approvarle oppure di convocare la “Commissione di Mediazione” – composta da sedici membri del “Bundestag” e da altrettanti del “Bundesrat” – la quale provvederà a redigere il testo definitivo del provvedimento. In questo caso, se la Camera Alta oppone il suo veto, il “Bundestag” può tuttavia superarlo con un nuovo voto che deve essere però ricevere la stessa maggioranza con cui era stato precedentemente respinto dal “Bundesrat”.
Irlanda: Il Senato (Seanad Éireann) si compone di 60 membri, dei quali 11 designati dal Primo Ministro, 6 eletti dai laureati delle due più importanti università del Paese e 43 scelti da un collegio – indicato con il nome di “Vocational Panel” – formato dai deputati, dai senatori e dai consiglieri locali, che rimangono in carica per cinque anni. Il ruolo della Camera Alta è estremamente limitato, non avendo la prerogativa di concedere o revocare la fiducia al governo e potendo solo ritardare, ma non impedire, l’entrata in vigore di un provvedimento approvato dalla Camera dei Deputati (Dáil Éireann). Si deve ricordare come lo scorso Ottobre, un referendum nel quale si proponeva l’abolizione del Senato, è stato respinto dagli elettori con il 51,7% dei voti.
Paesi Bassi: Il Senato (Eerste Kamer der Staaten General) si compone di 75 membri designati da ognuno dei dodici consigli provinciali del Paese. La Camera alta non dispone della prerogativa di concedere o revocare la fiducia al governo, mentre nel procedimento legislativo la sua funzione è di esaminare i provvedimenti approvati dalla Camera dei Rappresentanti (Tweede Kamer der Staten-Generaal) senza però la possibilità di introdurvi degli emendamenti. Se quindi dal punto di vista formale il consenso della Camera Alta appare determinante perché i provvedimenti abbiano forza di legge, di fatto però il suo peso politico risulta molto più ridimensionato e limitato al ruolo di semplice organo di approvazione, dato che oltre il 97% dei testi esaminati riceve il voto favorevole dell’aula.
Polonia: Il Senato polacco si compone di 100 membri eletti direttamente per quattro anni in altrettanti collegi elettorali con il maggioritario a turno unico. Il Senato non può concedere o revocare la fiducia all’esecutivo ed il suo parere contrario su un testo di legge può essere superato dalla Camera Bassa (Sejm) con un nuovo voto preso a maggioranza assoluta. Il consenso del Senato è invece vincolante per l’approvazione di ogni modifica costituzionale.
Regno Unito: Il secondo ramo del Parlamento britannico, la Camera dei Lords (House of Lords), dispone ormai di una funzione puramente cerimoniale. Riguardo alla sua composizione, fino al 1999 questa era formata da circa 800 Lords ereditari con diritto di trasmissione, da 26 Lords spirituali – ovvero i 2 Arcivescovi ed i 24 Vescovi della Chiesa Anglicana – , da 20 Lords Giudiziari scelti tra gli alti magistrati i quali esercitavano le funzioni di Corte di ultima istanza e da numerosi “Life Lords” che, in base al “Life Peerages Act” del 1958, potevano essere nominati senza però il privilegio dell’ereditarietà del titolo. Tuttavia, prima la riforma varata dal governo Blair nel 1999 che ha abolito i Lords ereditari e successivamente il “Constitutional Reform Act” del 2005 con il quale le funzioni dei Lords giudiziari sono state attribuite alla Corte Suprema, hanno profondamente modificato la struttura della Camera Alta. Attualmente, questa si compone di 92 Lords ereditari lasciati in carica dopo l’entrata in vigore della riforma, 26 Lords spirituali e di oltre 600 “Life Lords” la cui nomina spetta alla “House of Lords Appointments Commission”, un organismo indipendente incaricato di esaminare le personalità proposte per ricoprire l’incarico. Dal punto di vista delle funzioni, la Camera dei Lords non dispone né della prerogativa di revocare la fiducia al governo né di discutere i provvedimenti di natura finanziaria, mentre sul piano legislativo può solo ritardare di un anno l’entrata in vigore dei testi in esame.
Repubblica Ceca: Il Senato del Parlamento della Repubblica Ceca (Senát Parlamentu České Republiky) si compone di 81 membri eletti per un mandato di sei anni in altrettanti collegi attraverso un sistema maggioritario a doppio turno e che si rinnovano per un terzo ogni tre anni. Istituito nel 1992 ed eletto per la prima volta nel 1996, il Senato dispone di poteri estremamente limitati, non avendo né la prerogativa di revocare o concedere la fiducia all’esecutivo o di esprimersi sulla legge di bilancio, mentre nel procedimento legislativo il parere contrario della Camera Alta può essere superato con un nuovo voto della Camera dei Deputati preso a maggioranza dei suoi membri. Va tuttavia ricordato come fino al 2012, quando venne introdotta l’elezione diretta del Capo dello Stato, il Senato e la Camera dei Deputati riuniti in seduta comune avevano il compito di eleggere il Presidente della Repubblica. La sua istituzione è stata comunque fin dall’inizio al centro di diverse critiche in quanto ritenuta inutile per un Paese di piccole dimensioni come la Repubblica Ceca.
Romania: Il Senato (Senat) si compone di 176 membri eletti direttamente ogni quattro anni attraverso un sistema elettorale proporzionale misto. Come in Italia, il bicameralismo romeno è perfetto e paritario, avendo il Senato la prerogativa di concedere o revocare la fiducia al governo ed essendo il suo consenso necessario per l’approvazione di ogni provvedimento legislativo o di modifica costituzionale. Va tuttavia sottolineato come nel 2009 il 77,78% degli elettori, in un referendum tenuto parallelamente alle elezioni presidenziali, ha votato per l’abolizione della Camera Alta e la conseguente introduzione di un sistema parlamentare monocamerale. A tutt’oggi però nessun provvedimento attuativo è stato ancora introdotto.
Spagna: Il Senato (Senado de España) si compone di 266 membri dei quali 208 eletti direttamente in numero di quattro ciascuno in ognuna delle quindici province del Paese e 58 designati dalle Assemblee legislative delle diverse comunità autonome in numero proporzionale alla loro popolazione. Il mandato dei senatori è di quattro anni. In merito alle competenze, il Senato non dispone della prerogativa di concedere o revocare la fiducia al governo e la sua opposizione su un provvedimento legislativo può essere superata dal “Congresso dei Deputati” con un voto preso a maggioranza assoluta. Il consenso del Senato è però richiesto per l’approvazione di ogni emendamento costituzionale nonché delle leggi organiche che regolano i diritti civili e le autonomie regionali.
Appare evidente quindi come nessun Paese dell’Unione Europea abbia un bicameralismo paritario e perfetto come quello italiano. Ma l’efficienza di un sistema non poggia sulla razionalizzazione dell’assetto parlamentare, come non basta da sola la stessa legge elettorale. Il Regno Unito, che grazie all’uninominale a turno unico aveva espresso sempre maggioranze parlamentari stabili, dal 2010 ha dovuto varare una non facile coalizione tra Conservatori e Liberaldemocratici perché dalle urne non era uscita nessuna maggioranza chiara. E la stessa situazione, stando ai sondaggi, sembra possa ripetersi anche dopo le legislative del Maggio prossimo. Diverso invece è il caso della Francia, dove vige un sistema semi–presidenziale in cui il ruolo del legislativo è ridimensionato rispetto a quello del Presidente e del Premier ed in cui il particolare sistema elettorale a doppio turno assicura comunque che dalle urne esca una maggioranza ben definita. Resta il fatto che anche la Francia attualmente attraversa una fase politica quanto mai critica, nella quale le divisioni all’interno del Partito Socialista, formalmente maggioritario all’Assemblea Nazionale, rischiano di privare l’esecutivo della propria base parlamentare portando il Paese ad elezioni anticipate. Particolare invece è il caso della Germania, dove oltre ad una legge elettorale nella quale è presente una soglia di sbarramento molto elevata – il 5% – per entrare al Bundestag, per assicurare la stabilità nella Costituzione è stata inserita la clausola della “sfiducia costruttiva” in base alla quale ogni mozione presentata contro il governo deve contenere anche il nome del Cancelliere che si intende proporre, così da evitare “crisi al buio” e semplici convergenze negative tra i partiti. In tutti gli altri Paesi è invece in vigore una legge elettorale proporzionale che porta inevitabilmente ad esecutivi di coalizione la cui durata e stata sempre più o meno stabile. La cosa fondamentale dunque è che i governi siano il più possibile politicamente omogenei e non divisi da contraddizioni interne anche nello stesso partito. E che, soprattutto, tra gli alleati esista la consapevolezza che eventuali fasi di “grandi coalizioni” siano varate nell’interesse del Paese e per questo portate avanti per tutta la legislatura. Altrimenti né riforme istituzionali né nuove leggi elettorali garantiranno mai la governabilità.
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